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| C O N V O C A T O R I A |
| Antecedentes | Programa, proyectos e instituciones participantes | Síntesis Final |
| ANTECEDENTES |
En el marco del Taller de Capacitación de FIDAMERICA sobre "Uso de Internet en Apoyo al Desarrollo Rural" realizado en la ciudad de Puebla, México, entre el 9 al 22 de marzo de 1996, 28 profesionistas debatieron a través de Internet la siguiente proposición:
"Los fondos de crédito de los proyectos deben entregarse a corto plazo a los propios beneficiarios para que ellos los autogestionen"
| PROGRAMAS, PROYECTOS E INSTITUCIONES PARTICIPANTES |
Los profesionistas representaban a los siguientes programas, proyectos e instituciones:
México
Proyecto indígena de desarrollo, Puebla
Guatemala
Proyecto desarrollo rural de
la Sierra de los Cuchumatanes
Honduras
Plan de desarrollo
rural para la región de occidente (PLANDERO)
El Salvador
Proyecto de desarrollo agrícola
para pequeños productores de la región paracentral (PRODAP)
Nicaragua
Proyecto de capacitación de pequeños
productores del trópico seco (TROPISEC)
Costa Rica
Proyecto de pequeños productores de
la zona norte (PPZN)
Proyecto de asistencia
técnica para el desarrollo agrícola de América Central (Ruta III)
Panamá
Proyecto de desarrollo rural de las
comunidades Ngobe- Bungle
República Dominicana
Proyecto para el desarrollo agrícola
de pequeños productores de la región suroeste (FIDA III)
Organizadores del Taller
Red Internacional de Metodología de Investigación de Sistemas de Producción (RIMISP)
Durante el debate electrónico se intercambiaron más de 70 mensajes, a favor y en contra del argumento indicado.El debate se organizó bajo la forma de una Lista Moderada, situada en una computadora del CONICYT, en Santiago, Chile.
| SINTESIS FINAL |
La síntesis final de este debate electrónico se presenta a continuación.
A. ACUERDO EN EL PRINCIPIO GENERAL
1 Ningún grupo argumentó en contra del principio o concepto general de que los proyectos debían tender a esquemas con mayor participación efectiva de los usuarios en la toma de decisiones sobre el crédito. Se puede concluir que este es un punto de consenso básico, lo cual es muy importante porque sitúa la discusión en un plano operacional o práctico, y no de concepción de fondo sobre el desarrollo campesino e indígena.
B. OPORTUNIDADES Y RESTRICCIONES
2 Si se acepta lo anterior, se puede dividir la discusión entre aquellos argumentos que indican las ventajas u oportunidades de una mayor participación, y aquellos otros que señalan posibles restricciones o trabas. Los argumentos a favor son la base para identificar las oportunidades; los en contra, se refieren a las restricciones. Es decir, todos estamos de acuerdo en llegar a un cierto punto, y algunos miran más los beneficios de la meta final, mientras que otros acentúan las dificultades del camino.
Las principales oportunidades identificadas en los mensajes a favor, son:
3 La autogestión del crédito implica necesariamente una mayor posibilidad de participación de los campesinos e indígenas. La participación no es un fin en si mismo sino un medio mediante el cual los productores hacen conciencia de un aspecto determinado, lo analizan y toman decisiones tendentes a definir un curso de acción. La participación debe ser real, es decir debe ser más que una presencia física o una simple votación en un proceso de toma de decisiones. Por ejemplo, en una asamblea, decidir si se quiere o no un proyecto u obra, debe verse mejor como el análisis donde se cuestionen preguntas como: ¿para qué se quiere dicha obra o proyecto y qué beneficios y responsabilidades representa?
4 Los campesinos e indígenas tienen una mejor comprensión de sus reales necesidades y prioridades. En la medida en que ellos gestionen los recursos de crédito, los emplearán para atacar las causas principales de su pobreza y subdesarrollo o acometer oportunidades sentidas de mejorar su calidad de vida. La gestión de estos recursos requiere el empleo de modelos eminentemente participativos, para poder jerarquizar y priorizar las numerosas demandas y necesidades presentadas por los campesinos e indígenas pobres. Ello, a pesar del riesgo de entregar crédito a los campesinos e indígenas de esta forma, cuando las organizaciones no tienen la madurez suficiente.
En la sierra norte del estado de Puebla, existen cajas de ahorro autogestionadas en las que los socios pueden obtener préstamos para el pago de sus pasajes a otras zonas cuando las actividades agropecuarias de sus sistemas de producción no requieren necesariamente su presencia o cuando otra región demanda una gran cantidad de mano de obra (como la cosecha de café, caña, algodón, entre otros). Estas actividades quedan en manos de los hijos y esposa, mientras ellos obtienen ingresos económicos.
5 Por definición un esquema de gestión por los propios usuarios, debería ser más ágil y oportuno, menos burocrático y, por lo tanto, menos costoso y más eficiente. El ahorro en costos de administración implicaría que habría mayores recursos para otorgar como crédito. No es menos cierto que estructuras crediticias no convencionales (cooperativas de ahorro y crédito, bancos comunales, etc.) son muy efectivas y posiblemente más ventajosas que las administradas por los campesinos, cuando éstos no están lo suficientemente capacitados para ello.
Por ejemplo, en el PRODAP (El Salvador), para ahorrar costos de administración tanto del proyecto como del propio productor se cuenta con software de crédito que permite atender en cuestión de cuatro horas a 50 productores.
6 Los propios usuarios tienen un mejor conocimiento de sus vecinos, de quienes merecen o no recibir crédito, de quienes son responsables, etc. Ello debería incidir en una mejor tasa de recuperación y, por lo tanto, en una mayor sustentabilidad del fondo de crédito. Más aún si los usuarios sienten que el dinero que ellos pagan se va a quedar en su comunidad para financiar nuevas inversiones locales.
Esto permite además, eliminar en lo posible el requerimiento de garantías prendarias o hipotecarias, que normalmente no poseen. Por ejemplo, en algunas comunidades indígenas se acostumbra suscribir una carta de deudores solidarios otorgada por la asamblea comunitaria o avalada por la autoridad comunal. En el caso de incumplimiento en el crédito la comunidad es la que queda como deudora representando esto una carga más de tipo moral que legal.
Por ejemplo, tanto en El Salvador como Honduras (proyectos PRODAP y PLANDERO), a nivel comunal se exige una garantía solidaria que consiste en el reconocimiento moral de una persona, por los coprestatarios y líderes comunales. Caso contrario no puede accesar al crédito. Si está en situación de mora EL GRUPO SOLIDARIO exige el cumplimiento de sus responsabilidades al deudor a través de la presión moral y fiscalía social.
En los proyectos PRODAP de El Salvador y Ngobe-Bugle de Panamá, los productores dirigidos por un productor-lider estudian y seleccionan qué productores van a pertenecer a un determinado grupo para poder acceder al crédito. Este tipo de crédito favorece a la población beneficiaria no solo a nivel de crédito si no que también a nivel de obras social ya que va acompañado de apoyos en pequeña escala a nivel de infraestructuras, vivienda, educación, salud, y otros.
7 Al tener los campesinos e indígenas estos fondos localmente gestionados, se darían cuenta de que los recursos son escasos y los aplicarían a aquellas inversiones o proyectos de mayor posibilidad de impacto. Habría menos oportunidad para proyectos tipo "elefante blanco". Además al tener mejores recuperaciones, la comunidad dispondría de más recursos por más tiempo, en comparación con muchos de los esquemas tradicionales. La misma participación comunitaria se encarga de controlar los montos en relación al proyecto propuesto por cada persona, las actividades son definidas a líneas o rubros conocidos y es más fácil detectar desviaciones o mal uso de fondos.
Sin embargo, se debe considerar que al hacer una evaluación sobre el comportamiento o éxito de un crédito autogestionado, indicadores como la recuperación no siempre reflejan el grado de organización y participación.
Existen ejemplos claros donde se han dado niveles bajos de recuperación causados no por una mala administración o cultura del no pago, sino por factores externos no controlados como los agroclimáticos, de políticas de mercado e incluso por mal diseño y atención técnica de los proyectos. Otros pueden ser exitosos desde el punto de vista financiero, pero tendremos que conocer a quien se esta beneficiando realmente con los créditos y que subsidios colaterales están interviniendo para su aparente éxito.
Sin embargo, para lograr lo anterior se deben haber resuelto importantes restricciones, anotadas por los argumentos en contra:
8 En primer lugar, se requiere que exista una voluntad política e institucional para impulsar esquemas de gestión del crédito que ceden la toma de decisiones a las comunidades locales. Dado que el crédito muchas veces se utiliza con fines político-partidarios y de promoción del clientelismo, esta puede ser una barrera importante. Además, es un elemento externo al proyecto mismo, en que la solución no depende de los técnicos.
En este sentido, consideramos, que es básico que los diseños de los proyectos establezcan normas y procedimientos claros con respecto al manejo del crédito. Así mismo, se precisa una selección del personal con criterio técnico, para otorgarle objetividad a las actividades del proyecto.
Por otro lado, el seguimiento por parte de las instituciones cooperantes sobre el cumplimiento de los acuerdos de préstamo actuaría como un factor externo de control.
Las mismas organizaciones de productores son las que tienen que generarse espacios políticos y gremiales de participación en instancias donde se deciden políticas de financiamiento rural, por la vía de la negociación, presión o concertación.
Existen importantes experiencias que han demostrado como con un poco de dignidad y organización se puede llegar a tomar decisiones fundamentales como no aceptar los recursos que, incluso a fondo perdido, han estado condicionados a la afiliación a una central campesina oficial o a la forma de participar en un proceso electoral. Por ejemplo, el año pasado, 1995, en el Estado de Puebla (México) ,en el Municipio de Huauchinango localizado en la Sierra Norte, ante las elecciones municipales se les ofrecieron a los productores de café $1000.00 por ha. siempre y cuando se afiliaran a la CNC Central campesina oficialista, justo antes de las elecciones. Los productores antes habían venido creando unas cajas solidarias con sus propios recursos. La respuesta de los productores ante tales condiciones fueron no aceptar el recurso oficial, que les era altamente necesario y prefirieron usar sus propios recursos de las cajas solidarias, aún cuando podían haber sido utilizados para resolver otras prioridades apremiantes para su región.
9 Otra restricción externa es la legal. Las organizaciones locales muchas veces no cumplen con los requisitos de fondo y forma que impone la Ley para operar como instituciones de carácter financiero. Igualmente, los contratos suscritos con los organismos internacionales (por ejemplo, FIDA, BID, Banco Mundial, etc.) a veces también contemplan restricciones sobre como se pueden manejar estos recursos. Finalmente, al ser recursos públicos muchas veces no pueden escapar a los mecanismos de control, contabilidad, fiscalización, etc. del Estado.
Los proyectos deben considerar el apoyo técnico y jurídico a las organizaciones de productores a fin de que puedan calificar como intermediarias financieras al amparo de la legislación de cada país. Esto posibilita la inserción al sistema bancario formal. Algunas figuras propias como los bancos comunales, cajas agrarias y cooperativas de ahorro y crédito deberán insertarse al sistema financiero formal en base a discusión con el poder legislativo y ejecutivo respetando las particularidades del pequeño productor.
Dos ejemplos de negociación de los campesinos son: el caso de la ley bancaria de El Salvador, en la que una ong holandesa apoyó a Bancomo para adecuarse a la nueva ley (en proceso); y el caso de Honduras donde se emitió una ley de cajas rurales para explorar nuevas posibilidades financieras para los productores (esta ley ha sido promulgada pero no aplicada).
PRODERE en Honduras ha promovido el apoyo para la constitución legal de agencias de desarrollo local y ha otorgado fondos de contravalor.
En el PPZN (Costa Rica), por ejemplo, el contrato de préstamo entre el Gobierno y los organismos acreedores, limita la administración del crédito a una única institución estatal (Banco Nacional) a través de un Fideicomiso; en este sentido, la administración de estos fondos por otras entidades financieras implicaría una modificación de los documentos legales, sufriendo los procesos burocráticos del país, los cuales son normalmente lentos.
Los Proyectos FIDA deben asesorar a las organizaciones campesinas a efecto obtengan personalidad jurídica, con el fin de que sean las responsables de garantizar los créditos, entendiendo que estas nacen de la necesidad espontanea de la comunidad de organizarse para atender sus intereses.
El diseño de los proyectos debe identificar las potencialidades organizativas para el manejo de fondos autogestionados que no contradiga el marco legal y conducir a la negociación de contratos de préstamo flexibles o amplios. En el caso de los Fondos Regionales de Solidaridad en México se ha logrado reducir los requisitos para el manejo de fondos públicos. Se tienen anexos a la normatividad vigente.
10 Una tercera restricción externa, es que a veces simplemente no existen en las regiones rurales pobres, instituciones sociales o privadas con experiencia en la gestión de este tipo de recursos (por ej., Cooperativas de Ahorro y Crédito). Las instituciones que si tienen esta experiencia son típicamente los Bancos de Fomento o Desarrollo. La creación de estructuras de organización campesina desde un inicio, probablemente sea un proceso muy lento, quizás imposible de desarrollar en el plazo de ejecución del proyecto; en este sentido es más viable la identificación y capacitación de las organizaciones ya existentes. Los proyectos de desarrollo deben facilitar y fomentar la creación de esas estructuras o vincularse a las más próximas en sentido geográfico y en principios, por ejemplo, a través de convenios de administración de fondos con cooperativas.
El proyecto TROPISEC ha logrado la creación de cinco sistemas de crédito campesino o Bancos Comunales con bastante éxito. Tal es el caso de algunas de estas entidades que han realizado tres ejercicios de crédito y se encuentran actualmente con cero morosidad y todas sus estructuras de gestión administración bien definidas y reglamentadas. El esquema utilizado es un autodiagnóstico rural con las siguientes actividades: (a) Un proceso de reflexión-discusión y elaboración de recomendaciones sobre organización de servicios financieros rurales. (b) Presentación y consulta de los resultados del proceso de reflexión en las comunidades participantes. (c) Organización y fortalecimiento de la propuesta final sobre la creación de servicios financieros rurales en las comunidades.
Cuando no existen entidades formales como Cooperativas de Ahorro y Crédito y otras, las Asociaciones de Campesinos (como en Rep. Dominicana) deberán asumir la responsabilidad de la Administración de Crédito, cuyos fondos están depositados en un Banco de Fomento.
11 La autogestión del crédito supone la existencia de organizaciones capaces de asumir esa responsabilidad. Muchas veces no existen organizaciones con vida propia, orientadas a temas como la gestión del crédito.
12 No basta que exista cualquier organización. Para que la autogestión del crédito realmente sea una ventaja respecto de los sistemas actuales (eficiencia, participación, etc.), deben ser organizaciones con una vida interna democrática, y no controladas por un grupo. Aquí hay aspectos incluso de carácter cultural (individualismo, solidaridad, estratificación social al interior de las propias comunidades, machismo, etc.).
Para que una organización funcione como tal debe de observar ciertos criterios de funcionamiento. Por ejemplo: rotación de cargos, alta participación en asambleas donde se toman decisiones, respeto por las opiniones de los demás, cumplimiento de acuerdos, establecer limitaciones de desempeño de cargos desde el punto de vista reglamentario y legal y sobretodo un proceso de concientización y capacitación de los miembros para que estén dispuestos asumir responsabilidades en su momento. El relevo generacional siempre debe considerarse y es necesario preparar a los jóvenes hijos de familias socios.
Los proyectos deben ser diseñados para adaptarse a las condiciones culturales locales, más que intentar provocar cambios de consecuencias impredecibles. Se deben identificar las potencialidades culturales que sean afines a las características deseables para la administración del crédito, y a través de procesos de capacitación, intentar su fortalecimiento.
13 Además de ser democráticas, las organizaciones deben tener una capacidad técnica suficiente, en materias relacionadas a la gestión del crédito, como son: análisis de los proyectos, contabilidad, fiscalización, manejo financiero, etc. Estos aspectos requieren generalmente de una formación profesional (contadores, agrónomos, economistas, etc.) lo que obliga necesariamente a disponer de estos recursos humanos externos a la comunidad.
El proceso debe orientarse hacia el desarrollo de la capacidad de reconocimiento de las limitaciones internas de la organización y de las disponibilidad de servicios que pueden ser contratados, a fin de que se puedan responder las preguntas qué?, quién? cómo? y cuándo contratar?. Las comunidades deberán saber elegir a los técnicos que para tales fines serán contratados y deberán tener los conocimientos suficientes a efecto de poder evaluar los impactos del trabajo desarrollado por los profesionales; y finalmente, deberán tener el poder y capacidad suficiente de decisión, para prescindir de sus servicios cuando sea necesario.
Por ejemplo, en las cooperativas de Palma Africana en Honduras, al inicio del proceso se dependía de los técnicos externos, pero se inició un proceso de capacitación para los socios y sus hijos, se otorgaron becas para estudios superiores y finalmente, ellos pudieron asumir las responsabilidades. Otro ejemplo, el proyecto Ngobe-Bugle, en Panamá, ha permitido que los beneficiarios contraten al personal del proyecto, que en un porcentaje muy importante (60%) son también indígenas Ngobe-Bugle.
14 Este equipo técnico, puede quedarse con el control real del proceso de toma de decisiones sobre el crédito, aunque existan las estructuras formales de dirección en manos de los campesinos e indígenas. Esta es una amenaza real, que podría ser disminuida cuando se dan condiciones tales como: una clara conciencia de pertenencia de los recursos, una verdadera participación en la toma de decisiones y una estratégica contratación de servicios.
15 En un mercado tan competitivo como es el financiero, se puede producir una atomización de pequeñas organizaciones locales o regionales, que en definitiva no tienen mucha posibilidad de enfrentarse a instituciones mas formales, que ofrecen no sólo crédito sino una gama de servicios financieros (ahorro, etc.).
Frente a estos existen alternativas, por ejemplo en la zona de influencia del Proyecto de Pequeños Productores de la Zona Norte (PPZN) existe una Cooperativa de Servicios Múltiples (COOCIQUE), que ofrece varios servicios entre los que se encuentran: créditos para vivienda, agricultura, comercio etc, además ahorro y cajero automático. La cooperativa tiene un gran éxito financiero, amplia cobertura y va ser controlada por la superintendencia de la banca central. Sin embargo, en la zona del Proyecto su presencia es limitada y los clientes del PPZN por sus características ( pequeños préstamos sin garantías reales) tienen reducidas posibilidades de acceso. También existen otras organizaciones financieras como FUNDECA que tiene una buena administración y expectativas de crecimiento; está dedicada a la comercialización de palmito de pejiballe y al apoyo de 32 grupos comunales de crédito establecidos por CARE en los años pasados.
Como solución se sugiere la suscripción de un convenio con estos organismos para la transferencia de fondos y uso con destino específico hacia la clientela del Proyecto. En este caso el Fideicomiso que se mantiene por ley con un banco del estado, actuaría como de segundo piso logrando el fortalecimiento de organizaciones financieras locales con amplia experiencia en aspectos financieros y asistencia técnica. Consideramos que si existen en la zona organizaciones financieras es mejor pactar con ellas que ponerse a crear nuevas estructuras.
Resulta interesante el caso de Guatemala, donde se está otorgando crédito a organizaciones campesinas de pequeñas dimensiones que no son cubiertas por la Banca en General, debido a que no califican a créditos que revistan de atractivos a las instituciones financieras formales que operan en el mercado. El mercado para estas organizaciones locales es su misma comunidad (mercado virgen).
Asimismo, FIDAMERICA podría trabajar en integrar una subred de las instituciones campesinas y de nivel secundario (Caja Central, cajas regionales, cajas comunales, etc.) que cumplen funciones de financiamiento de los pequeños productores.