El Programa Nacional de Apoyo al Pequeño Productor Agropecuario (PRONAPPA) es una iniciativa conjunta del Estado uruguayo y el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) dirigida a promover la población rural bajo la línea de pobreza.

Iniciado a fines de 1993, constituye un emprendimiento piloto en la materia con una duración prevista inicial de seis años y con recursos para atender aproximadamente a unos cinco mil núcleos familiares.

Sin perjuicio que la pobreza rural en Uruguay guarda dimensiones ocho veces mayores que la capacidad de alcance de este Programa; el mismo lograba sus guarismos nominales de cobertura al promediar su ejecución, proponiéndose consolidar posteriormente en calidad los resultados alcanzados en términos cuantitativos.

El accionar descentralizado del Programa ha permitido establecer múltiples alianzas con instituciones públicas y privadas, involucrando al presente a los Gobiernos Departamentales, las Organizaciones Gremiales sectoriales (de primer y segundo grado) del país, el sistema cooperativo de comercialización, transformación y financiamiento, siete Instituciones Financieras de Intermediación (una pública y seis privadas), todos los servicios necesarios del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, aproximadamente medio centenar de ONG's y más de un centenar de Técnicos Asesores de Campo.

Los productores usuarios de los servicios de asesoría se caracterizan por corresponder fundamentalmente a los rubros de horticultura, lechería, animales de granja, ganadería y pequeñas empresas de manufactura o servicios; constituyendo núcleos familiares promedio de cuatro personas que residen en sus pequeños predios. Debido a la composición socio-económica del Uruguay, en su mayoría descienden de los aportes inmigratorios que la Cuenca del Plata recibió hasta mediados de la década del cincuenta; conformando un tipo humano trabajador, individualista y alfabetizado, que debía desarrollarse en un contexto de economía cerrada con fuerte participación del Estado.

Debe tenerse en cuenta que los productores rurales del Uruguay no se integran en comunidades campesinas -típicas de regiones de América Andina y el Caribe-, sino que constituyen una organización social bastante individualista y autosuficiente. A ello debe agregarse las dificultades de integrar grupalmente a productores dispersos y atomizados, que aunque explotan los mismos rubros en condiciones similares, tienen pocas oportu-nidades de contacto, en un país con baja presíon demográfica sobre la tierra y con una población rural del orden del diez por ciento de la población total.

Otra consideración relativa al funcionamiento de la asistencia técnica en el país, es la referente a la intensidad del trabajo del técnico y a la dedicación que debe proporcionarle a cada productor. Las características productivas, que resultan en explotaciones económicamente funcionales (en pocos casos el objetivo de proyecto es el autoconsumo, sino la producción de excedentes con estino al mercado), hacen necesaria una relación técnico productor más estrecha, que las que operan en otros programas FIDA, que en algunos casos resulta en relaciones técnico:productor de 1:70 ó 1: 80.

La apertura de la economía local es un proceso gradual iniciado hace algo más de veinte años, que impacta significa- tivamente en las pequeñas economías del campo y recrudece con el advenimiento del fenómeno de la globalización mundial. Dicho contexto da por tierra con estructuras agroindustriales demandantes de materias primas que estos productores aportaban; o condujeron al ajuste de otras que por causas similares conservan proveedores de mayor escala o importan directamente la materia prima necesaria.

Esta evolución socio-económica rural provoca una sustancial reducción de las empresas agrícolas, a razón de cuatro familias desplazadas del medio por día durante los últimos treinta años; a la vez que las que continuaron han visto afectados sus ingresos drásticamente. Basta señalar que en la actualidad, sobre un total aproximado de cincuenta mil establecimientos, cerca del 35% se encuentran bajo la línea de pobreza.

El PRONAPPA tiene su campo de acción en todo el territorio, por lo que las características agroecológicas donde funcionan los servicios de asesoría son las del país, comprendiendo tanto zonas de sierras, de llanuras y humedales, con clima marítimo y semi-continental. Con escasas áreas improductivas, los suelos admiten un intensivo uso pastoril y moderado agrícola; contándose con recursos hídricos suficientes para el empleo del riego. Este último factor es relevante para los pequeños productores pues, pese a una pluviometría anual del orden de 1000 a 1200 mm, su errática distribución hace que el riesgo de seca sea significativo para el agro en general y para los pequeños productores en particular.

LA DEMANDA DE LOS SERVICIOS DE ASESORIA

El servicio de asesoría del PRONAPPA está orientado a la demanda, en un marco donde el beneficiario tiene la posibilidad de elegir su asesor de confianza. La modalidad apoyada para su instrumentación es bajo forma grupal, solicitándose a beneficiarios y asesor técnico el diseño de un plan de trabajo para el desarrollo de sus pequeños establecimientos con fuerte énfasis en el mercado de referencia y sus señales; a partir de lo cual se deriven los respectivos cursos de acción en materia productiva, tecnológica, financiera y comercial. Según la escala y el encadenamiento con agroindustrias, deben contemplarse también elementos organizacionales o de gestión ambiental.

Este tipo de propuesta en la delegación de servicios, requiere de parte de las entidades técnicas de apoyo (sea un técnico individual hasta una organización mayor -ONG's, Cooperativa o Gremial) una actitud proactiva y creativa que sea capaz de liderar junto a los usuarios un proceso de creación de valor que materialice el desarrollo, apropiándose de las ventajas de la economía de mercado y construyendo las defensas (organizacionales, técnicas y económicas), para las restricciones que su vigencia establece.

Para ello no basta con el concurso de los propios beneficiarios finales, sino que es necesario un cambio cualitativo en la visión de los agentes técnicos acerca de los roles a desempeñar en este nuevo escenario. Por ello, han sido hasta ahora más eficaces los asesores independientes que los institucionales, y aún más creativos al ir verificándose incipientes grupos de servicios para agronegocios asociativos

constituídos por algunos de los técnicos participantes. Como excepción que confirma la regla se destaca algún caso institucional que cuenta con la creatividad y el empuje de los asesores individuales, potenciándose desde la estructura cooperativa o gremial, lo que permite alcanzar con mayor impacto a los beneficiarios finales.

El comportamiento de la demanda fue inicialmente tenue hasta alcanzar el mínimo nivel crítico de promoción y comprensión de los servicios del Programa (1993-94), seguido lo cual la demanda fue intensa y persistente, para situarse por momentos en una frecuencia de una incorporación grupal diaria (1994-95).

A consecuencia de ello, la Unidad Ejecutora del Programa llegó a registrar alrededor de ochenta técnicos asesores de campo en actividad simultánea, aparejando una creciente complejidad a la gestión de ejecución pero demostrándose así el acierto de otorgar capacidad de elección e iniciativa a la población beneficiaria.

La aceptación de la modalidad implícitamente guardaba el reconocimiento de la utilidad de la forma de trabajo, en tanto que el contenido de la asesoría se aceptaba consensuadamente de acuerdo a la secuencia antes señalada (mercado-tecnología-financiamiento-organización-comercialización).

Cabe mencionar que precisamente por el carácter integral que el Programa ha buscado imprimir a la gestión de ejecución, no es posible analizar la demanda de los servicios de asesoría sin considerar la incidencia complementaria de los otros instrumentos de apoyo utilizados, como lo son el crédito, la capacitación, la validación técnica y el apoyo comercial. Estos elementos también están presentes tanto al diseñar los contenidos de los planes de trabajo por parte de los producto-

res y sus organizaciones (técnicos asesores de campo, cooperativas, gremiales) como al momento de priorizar las solicitudes por parte de la Unidad Ejecutora del Programa.

La experiencia recogida hasta la fecha se verifica por una parte, a nivel de las propuestas que la demanda presenta por

su mayor y mejor empleo de los instrumentos disponibles (asesoría, crédito, capacitación) así como de la priorización de las iniciativas en la medida que su calidad va en aumento.

Particularmente es destacable la modalidad de los Proyectos Globales, en los cuales se realiza un intercambio mayor entre los técnicos de las Organizaciones de productores y los de la Unidad Ejecutora en procura de un óptimo diseño y estrecho

seguimiento de dichas operaciones, ya que las mismas involucran fuertes partidas de financiamiento y apoyo a beneficiarios utilizando la estructura organizacional de aquellas como eficaz red de distribución.

Este modelo operativo ha permitido el crecimiento y alcance de las prestaciones del Programa, sin aumentar la Unidad Ejecutora ni multiplicar los trámites; conjugando eficacia de ejecución con eficiencia económica.

El financiamiento de los servicios de asesoría fué planteado inicialmente, como un aporte a los costos finales de los mismos por un lapso de dos años con una continuación de un año adicional con un porcentaje menor (50%). Los objetivos de dicho enfoque apuntaban a facilitar el acceso de los usuarios al asesoramiento, así como inducir al aporte económico de ellos en términos progresivos para finalmente solventar el "costo técnico" como un insumo más de la función de producción.

Si bien la casuística es muy variada a lo largo de la ejecución, según los rubros y las zonas del país; se verificó una persistente renuencia -aunque no imposibilidad- a la asunción de dichos costos. Los hechos demostraban lo que a priori fue una hipótesis a nivel del equipo de la Unidad Ejecutora: la prolongada existencia de múltiples formas de extensión rural gratuitas presentes en el país, crearon un hábito en la población en general de que dicho servicio -independientemente de su condición y calidad- era un "derecho" generado e inmutable. El surgimiento del PRONAPPA coincide independientemente con un rápido proceso de desaparición de la mayoría de dichos servicios gratuitos, otorgados fundamentalmente por el Estado.

Entonces ocurre un fenómeno particular: la población beneficiaria atendida, con nulo o escaso aporte al "costo técnico" mostraba resultados significativos no habiendo podido nunca prácticamente acceder a los anteriores servicios de extensión, mientras que los tradicionales usuarios de éstos -productores medianos o grandes- quedan sin cobertura e inician

planteos ante las Instituciones oficiales para que se consideren "opciones similares" a las que veían operar -pero no accedían- en el contexto de este Programa.

La ocurrencia de estos contrastes incide también a nivel del segmento técnico que ve transformarse el escenario laboral, en el que el Estado tiende más bien a replegarse y la demanda se comporta con cautela en el mejor de los casos. Lo que está faltando genéricamente es conjugar ofertas concretas de servicios técnicos capaces de dar respuesta cabal y tangible a una demanda que "quiere estar mejor" pero no paga porque "el negocio no da".

Esta situación que en el ambiente del Programa se veía mitigada porque el mismo proveía aportes para el cofinanciamiento del costo de asesoría, podía mejorarse actuando sobre los técnicos a través de capacitación en la identificación y gerenciamiento de agronegocios y servicios conexos, de forma de cambiar la visión de su capacidad de acción de meros asesores tradicionales gratuitos a técnicos prácticos y comprometidos con el desarrollo de agronegocios asociativos. Estas instancias de entrenamiento e intercambio se iniciaron durante el año próximo pasado, continuándose probablemente durante el corriente; advirtiéndose al presente algunas actitudes en el accionar de ellos que parecen responder a la orientación buscada.

Durante este proceso se rescata la contribución que algunas cooperativas de productores comienzan a efectuar en apoyo al financiamiento del costo técnico, en reconocimiento -y reciprocidad- de los resultados de los proyectos en curso indicando que el sentido de dicho costo técnico solo se justifica en el conjunto del empleo de varios instrumentos de desarrollo (créditos, comercialización, etc.). Esta actitud no se explicita al menos a nivel de grupos pequeños de productores.

Respecto del control que las organizaciones y comunidades locales efectúan sobre los servicios de asesoría debe señalarse que actúan fundamentalmente por excepción, al constatarse desvíos u omisiones en la función, sin perjuicio de la supervisión y seguimiento que la propia Unidad Ejecutora realiza. El múltiple relacionamiento desarrollado con los Gobiernos Departamentales, las Instituciones Financieras y las diferentes organizaciones de productores, conjuntamente a la información recabada por los propios servicios de la Unidad Ejecutora a nivel de campo con los beneficiarios; permite mantener un seguimiento de los sucesos adecuado con la capacidad de costeo del Programa.

Lo relevante en realidad será consolidar un sistema tal que tenga control de si mismo en la materia de los servicios de asesoría, en la medida que su razón de ser y aceptabilidad dependa de los resultados productivos y económicos que los usuarios alcancen; de manera que ambas partes dependan entre sí para su crecimiento. Los productores no pueden ser los únicos que arriesgan, debiendo estar los costos de los servicios de asesoría en función de aquel riesgo y asumiendo los primeros el compromiso de continuar con los planes trazados con sus asesores.

LA OFERTA DE LOS SERVICIOS DE ASESORIA

En un contexto nacional de cambios referidos a las modalidades de extensión y las fuentes de su financiamiento, las entidades

prestatarias de servicios de asesoría para los beneficiarios del Programa se distinguen en tres categorías: técnicos asesores independientes, pequeñas asociasiones de técnicos y los servicios propios de las Organizaciones (Gremiales de Productores, Cooperativas, y Agencias No Gubernamentales).

Si bien las últimas cuentan con el soporte de las propias instituciones, por la misma razón suelen generar un efecto de "arrastre" en sus costos fijos originados en la propia estructura organizacional. Lo cual devenga en que son capaces de ofrecer un servicio completo pero a mayor costo que las asociasiones de técnicos privados.

A su vez éstas son las que exhiben la mejor relación costo-beneficio tanto desde el punto de vista del cliente productor como desde el punto de vista del Programa u otras organizaciones que tomen sus servicios. Por su propia constitución tienen bajos costos fijos y la posibilidad de incorporar personal técnico calificado para cada actividad y durante el tiempo requerido.

En el caso de los técnicos asesores independientes, depende de las capacidades individuales de manifestar diferentes funcionalidades que logren atender los distintos aspectos de una asesoría integral (producción, comercialización, inversiones, gestión crediticia, consolidación grupal, etc.); que para el caso que ocurra los resultados pueden ser superiores al de las asociasiones de técnicos, aunque no es el común denominador.

El PRONAPPA formuló en su inicio una guía de selección de organizaciones co-ejecutoras, previendo en la misma las pautas relativas a las condiciones mínimas a cumplir para las entida-

dades que operaran en materia de asesoría. Complementándose con la gestión de ejecución que prioriza los resultados logrables con los beneficiarios y los costos admisibles.

En consecuencia, la evaluación de dichos servicios opera a través de la supervisión permanente efectuada desde la Unidad Ejecutora a través de la información proveniente de los servicios de asesoría, complementada con inspecciones de campo cumplidas por el personal técnico de la Unidad Ejecutora y las encuestas a los usuarios que periódicamente se realizan. Además de lo cual, se cuentan con las actividades normales de las áreas de Seguimiento y Evaluación del Programa que por función deben asimismo constatar el cumplimiento y calidad de dichos servicios.

Por el "feed-back" generado de dichos controles, pueden inferirse los avances y desvíos que surgen de su gestión así como los requerimientos que en materia de nivelación técnica son necesarios, lo que se traduce en señales para el equipo de Capacitación de la Unidad Ejecutora que incorpora las actividades necesarias para soporte de los asesores técnicos de campo.

Generalmente, las actividades de capacitación son organizadas priorizando el costo tiempo de los recursos humanos a asistir, el costo propiamente dicho de la actividad -priorizando la inversión en el nivel docente- y las temáticas, entre las que se destacan la formulación de proyectos y planes de negocios, la gestión de emprendimientos asociativos (incorporando aspectos de administración y de gestión de grupos) y los de asuntos tecnológicos productivos.

El PRONAPPA de acuerdo con las directivas del plan original en el que basó la ejecución del programa, y con la opinión unánime de los técnicos de la Unidad Ejecutora, desarrolló la asistencia técnica con énfasis en el trabajo grupal. Tal iniciativa tuvo que sortear las dificultades relativas al citado "individualismo" local en procura de aprovechar las ventajas de escala y metodológicas que permite el trabajo en grupo.

RELACIONES Y ARTICULACIONES

En el Uruguay las instituciones de investigación agropecuaria realizan regularmente eventos de carácter técnico, con la finalidad de que los profesionales en la materia puedan asistir prácticamente sin costo. Su difusión pública es amplia y la Unidad Ejecutora colabora frecuentemente en destacar la conveniencia de participar en aquellas de particular relevancia según el rubro en cuestión.

Sin perjuicio de ello, a través de las acciones de Validación tecnológica llevadas a cabo por el PRONAPPA se mantiene contacto con dichas instituciones, lo cual también conduce al acercamiento de los técnicos asesores de campo con la nueva información que surge de estas experiencias así como de otras emanadas de los centros de investigaciones agrícolas del país.

En particular, en el Uruguay la investigación sectorial es desarrollada prioritariamente por el INIA (Instituto Nacional de Investigaciones Agropecuarias), institución con la que el PRONAPPA, ha signado un convenio para la realización de actividades conjuntas; además de la Universidad de la República (por la Facultad de Agronomía y por la de Veterinaria); y del Secretariado Uruguayo de la Lana (en el área afín a la producción ovina).

En cuanto a la relación entre los servicios de asesoría y el financiamiento agropecuario, merece señalarse que los técnicos asesores tienen fluído contacto con las instituciones bancarias asociadas al Programa además del natural trámite con la propia área de Crédito del PRONAPPA, la que cuenta con un específico servicio de apoyo técnico de soporte a la cartera de crédito y por añadidura a la capacidad de gestión de los asesores de los productores.

En materia de descentralización el PRONAPPA se ha ocupado de realizar un singular esfuerzo de desarrollo y consolidación con los Gobiernos Departamentales, apuntando a crear y fortalecer "sitios" locales de referencia para el desarrollo rural. Así se cumplieron múltiples instancias de entrenamiento

y planificación conjunta, que determinaron la existencia actual de referentes técnicos departamentales que conocen satisfactoriamente las posibilidades de acción con el Programa y aún con el resto de los Servicios Oficiales del Gobierno nacional.

En consecuencia, los gobiernos regionales ofician frecuentemente de enlace en la identificación de iniciativas de beneficiarios así como colaboran con los mismos en la selección de los asesores necesarios. A ello se suman múltiples apoyos que efectúan en la coordinación y ejecución local de diferentes actividades, entre los que se destacan la organización de eventos con beneficiarios, ejecución de capacitación, enlace con las fuentes de crédito, apoyo en el seguimiento de casos grupales o institucionales, colaboración en encuestas y análisis locales de mercado, etc.

LECCIONES APRENDIDAS

De la ejecución cumplida hasta el presente, los cambios operados en el contexto y de las perspectivas que al menos en la región pueden avizorarse para los pequeños productores, surgen algunas reflexiones que sobre la temática de los servicios de asesoría pueden realizarse.

Con respecto a Uruguay, puede destacarse que la extensión rural como marco general en la materia de estos servicios está procesando cambios no programados pero significativos. El citado repliegue del Estado, la pérdida de relevancia de la orientación "productivista" tradicional que los servicios ofrecían y el ajuste de márgenes en el negocio de las materias primas, implican la necesidad de imaginar un nuevo modelo de servicio de asesoría o extensión que contemple con énfasis los aspectos de mercado, de gestión intra y extrapredial y de costos y diferenciación de productos. Asimismo, deben tenerse presentes factores destacados en la carrera por la competitividad como resultan ser los de la escala económica -alcanzables a través del asociasionismo rural- y los de la diversificación económica -sea por actividades extraprediales complementarias, servicios a otras unidades económicas, turismo rural, etc.-.

No menos importante serán los papeles a jugar por las organizaciones agroindustriales en cuanto a sus cuencas de abastecimiento de materia prima, las que agrupando organizadamente a los pequeños productores pueden esperar buenos resultados para ambas partes.

Este panorama conduce necesariamente a la propia organización de los servicios de asesoría, los que deben procurar cambiar su habitual condición de "asesores" a la de operadores técnicos comprometidos con los resultados económicos de sus clientes, arriesgando incluso con ellos el fruto de su gestión. Unicamente así puede esperarse una actitud pagadora de los usuarios, en tanto constatan la seriedad del servicio contratado y el resultado tangible del esfuerzo compartido.

Los elementos señalados tienen vigencia en el contexto uruguayo en forma complementaria a lo que habitualmente se conoce, donde merece subrayarse la validez del empleo de la dinámica grupal como herramienta facilitadora de "equipos" de productores; aunque resulte necesario un esfuerzo adicional en su aplicación al tener que superarse las restricciones de las individualidades citadas.

De otra manera, la presencia y ejecución de Programas de desarrollo se traducirán en instancias que mitigan pero no solucionan el problema de fondo, que pasa por el establecimiento de modalidades de funcionamiento entre pequeños productores organizados que tengan una alta probabilidad de sostenimiento y crecimiento genuino en la generación y distribución de riqueza.