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Matthew McMahon y David Nielson,
Banco Mundial

MODERNIZING THE PUBLIC PROVISION OF AGRICULTURAL EXTENSION IN LATIN AMERICA

WHY AND HOW?

Matthew A. McMahon and David Nielson
World Bank
Washington D.C.


INTRODUCTION

The public provision of agricultural extension has been the subject of a lively debate and much action in Latin America over the past ten years. This debate goes on and has led to an impressive variety of innovations in the design and implementation of public extension programs across the continent. While much progress has been achieved in many countries in strengthening the extension services, many of the innovations are still in their infancy and have not yet proved themselves to be sustainable.

This is the second time in fifty years that agricultural extension has become the subject of relatively intense discussion and reform in Latin America. The first episode occurred immediately after the Second World War, in the late forties. At that time a widely shared conviction emerged that then-existing technologies could be transferred to Latin American farmers and could boost the production of the major food crops, while raising farmers’ incomes throughout the continent. Out of this conviction and often with USAID support, public extension programs were established in many of the Region’s countries. Some were established on a national scale but in many cases they were first developed in the form of small-scale pilot programs. However, by the late fifties it was becoming clear that these early extension programs were not able to generate the results originally imagined. It was then that the realization began to take hold that much agricultural technology cannot merely be adopted as-is from distance shores – rather it must be adapted locally through site-specific research. But the local research base in Latin America was not sufficiently strong to maintain a flow of technology through the extension services. As a result, much emphasis was then given to the establishment of national research institutes.

In the meanwhile, in many countries national extension services continued to exist and expand. By the late seventies an institutional crisis erupted in many of these agencies. These agencies were dependent on the Ministries of Agriculture and were seen to be bureaucratic, unwieldy and unresponsive to farmers needs. As they were linked to the Ministries of Agriculture they were often used for purposes other than agricultural extension. In the worst cases, they often turned into public employment agencies with most of their budgets spent on personnel and fixed costs, with few resources left over for operations. More importantly, extension agents in most part did not live in rural communities and the farmer beneficiaries did not have any control of the service.

A CHANGING WORLD

Most countries in Latin America recognize today that ensuring the flow of new knowledge to agriculture of which extension is an important component is critical if the agricultural sector is to play a role in overall economic growth. However, this thinking is set within a new macroeconomic context. While in the past agriculture was largely viewed as a supplier of cheap food for fast-growing urban populations, the source of cheap labor for a favored industrial sector, rather than a source of economic growth in its own right, since the 1980s, several governments have systematically put in place policies that favor trade liberalization, privatization, and more decentralized decision-making.

For agriculture, the new policy environment offers a more level playing field for it to exert its position in and contribution to the economy. The challenge posed to the agriculture sector in each country is to find its comparative advantage, based on climate, soil and infrastructure; to compete with foreign suppliers in domestic and global markets; and to become more efficient producers and marketers of its agricultural products, whether raw or processed material. A newly emerging demand is to conserve or enhance the physical resource base on which agricultural production depends and which is increasingly perceived as being in jeopardy. Meeting these challenges requires efficient and cost-effective agricultural extension systems.

Along with macroeconomic changes the sources of growth have also changed. While area and yields contributed equally to growth per hectare 30 years ago, growth in the 1980s has been achieved mainly through yield increases. For example for both wheat and rice in Latin America, the area growth rate has been negative since 1976, but yields have increased by 2.2 percent per annum for both crops between 1975 and 1996.

The major sources of growth in selected countries of the region (Elias 1985) are capital (except in Peru and Brazil), rather than labor or land, and "residual factors" such as technological innovation and yield increases through adoption of technology. This situation will continue in to the future. Agriculture is becoming more knowledge intensive and knowledge that leads to higher productivity and saves labor and land will play a more critical role in promoting economic growth in Latin America. As a result, agriculture is now a very dynamic sector and one in which change is occurring very rapidly often outpacing other sectors in the economy.

Should the Public Sector Provide Agricultural Extension

The transfer of agricultural technology occurs through a variety of channels. Firms in the private sector, universities, NGOs, and others are all engaged in extension activities. Given the wide array of sources for technical agricultural information, why should the government also concern itself with public agricultural extension services? Is there reason to believe that a socially optimal level of agricultural extension will not be provided in the absence of public extension programs (i.e. does a market failure exists in this area)? Is agricultural extension a public good? More generally, are there externalities associated with agriculture extension which lead to market failure in the absence of public intervention? If such reasons for market failures exist, is there reason to believe that government can finance an extension service efficiently enough to solve the market failure? Does government have a comparative advantage in the delivery of these services?

Is Agricultural Extension a Public Good?

The assertion that agricultural extension is a public good constitutes one of the most commonly forwarded justifications for providing agricultural extension publicly. The assertion that agricultural extension is a public good is not often provided with anything more than the most cursory justification. Casual analysis would suggest that while some of the activities of agricultural extension may in fact be public goods, perhaps the most basic extension activities probably are not public goods according to a precise usage of the term. In order to examine this issue, it is worthwhile to impose somewhat more precision upon the discussion by carefully defining what is meant by the term public good.

What is a Public Good? The standard formal definition of a public good or service insists that its benefits must be both non-rival and non-excludable. A good is non-rival if the consumption of it by one person does not detract in any way from the consumption of the same good by other persons. A good is non-excludable if it is not possible for its owner or provider to withhold its benefits from others.

Goods vary in their degree of rivalry in consumption as well as in their degree of excludability in consumption. It is possible to identify goods, which are non-rival, but at least partly excludable - for example, new scientific discoveries, and weather forecasts. Access to these goods might be controlled, but any number of people can consume these goods without diminishing the ability of others to consume them simultaneously. It is also possible to identify goods which are non-excludable but which are rival in nature - for example an underground aquifer of a given size. Access to these goods cannot be controlled, but use by one consumer has an impact upon use by others. A pure public good is purely non-rival as well as purely non-excludable. Many goods fall somewhere between the extremes of spectrums, exhibiting partial rivalness and partial excludability.

Is Agricultural Extension Non-Rival and Non-Excludable?

Non-rivalry: Some extension services are indisputably non-rival. This is obviously true of some types of presentational techniques, which are aimed at group audiences. Radio and television broadcasts, common techniques for disseminating some types of information, are non-rival. For each farmer, the quality of the consumption of the broadcasted message is entirely independent of the number of other people receiving the broadcast. Although not quite as pure in this sense, written products of the extension service come close to possessing this characteristic. Group lectures and demonstrations are similar in this respect.

In contrast, farm visits and advice to individual farmers share this quality of non-rivalness to only a limited extent. A reasonable level of use of the service by any one of the farmers does not significantly affect the availability of the service to other farmers. Obviously, this is only true up to a limit. Each client can not have access to 90% of the time of each of the extension agents and still not affect the level of service to others. There is only so much of the resource to go around.

To a large extent, however, individual visits, and individual attention to client farmers are inherently not non-rival in character. The essence of these activities focuses upon the identification of issues specific to each farm and farmer, and specific responses to these issues. This aspect of the extension service is not inherently non-rival. The systematic time spent by an extension agent on individual visits and consultation with my neighbor rivals the time and effort that the service as a whole may offer to my farm.

Non-excludability: It is commonly argued that extension is to an important degree non-excludable. It is argued that much of the advice provided by extensionists to their clients is easily observable by outsiders once it has been implemented. If one farmer receives advice on the optimal distance between planted rows of soybeans, for example, his neighbor will easily be able to observe and copy his adopted technique. In this sense, non-clients cannot be excluded from "consuming" at least some of the informational content of extension's product. Elements of the extension services such as demonstration plots, radio and television shows, and publications fall into this category. If they were undertaken, it would generally not be feasible to exclude any one who is interested from "consuming" them.

Thus, although there may well be some "spillover" of the product to non-clients of the service, it is quite likely to be incomplete, and in many cases hardly even usable. Furthermore, it may be difficult to discern when the observable behavior is usable and when it is not. Consequently, there will also be an incentive to use the extension services directly in order to obtain the valuable information in a more reliable form. This incentive may in many cases overshadow the cost of using the extensionist directly, and would in such cases eliminate the importance of the issue of spillover altogether. This is particularly true the more advanced and the more complex is the level of the technology employed.

The likelihood of significant spillover effects depends upon several factors, then. It depends upon the form of the communication of the information being transferred. It also depends upon the specificity of the information. The more farm specific is the service, the less likely is spillover. It also depends upon the complexity of the technology being transferred. The more complex the technology, the less likely is spillover.

OTHER ASPECTS OF THE PUBLIC GOOD ARGUMENT

There are other aspects of the public good argument, which are relevant to the public provision of agricultural extension in many countries in Latin America. Namely provision of services for resource poor farmers, who otherwise wouldn’t have access to the information in the marketplace and the conservation of natural resources.

Resource Poor Farmers who have a lower level of education and who cannot pay for the information which their larger counterparts have access to, are at a great disadvantage in competing in the market place. It is generally argued that it is a public responsibility to provide these farmers with the adequate knowledge to make them productive citizens, in much the same way that it is argued that there should be universal access to primary education. A further argument could be made for providing extension services to these farmers, in that they more often than not produce basic food stuffs for the local markets and increased production of these goods leads to lower consumer prices and society as a whole is a beneficiary of this activity.

Conservation of Natural Resources: The benefits of conserving natural resources flow to all members of society, and therefore it is only logical that any extension work related to this activity should be paid for by the public purse. This is especially critical in the case of Latin America where the agricultural frontier is increasingly moving towards more fragile areas and where the more traditional agricultural areas are being more intensively farmed without due attention to degradation.

RESPONSE AND REFORM IN LATIN AMERICA

As mentioned earlier, by the early 1980s, the Latin American countries were faced with a host of problems in their extension systems, some external to the system, others internal. The responses have been very different from country to country depending on the perception of the problem, the capacity to deal with it, the country’s history and culture and the overall political and socioeconomic needs of each country. No two countries went about the problem in the same way, and while ideas were transferred from country to country and helped stimulate the debate, the outcomes in each country reflected the internal discussions of each country. For these reasons there has been a rich discussion over the past fifteen years on the problems of extension throughout the continent and the result has been significant change in how all of us who are concerned with these issues think about the financing and implementation of agricultural extension.

This discussion which has taken place has centered around the following themes or areas;

Many of these issues are strongly linked and the discussion of any one in isolation will not do justification to the whole theme of modernizing agricultural extension services. Some of these issues, have been the subject of more debate than others, and more progress has been achieved in some. Others are now only entering the debate and will need to be further refined as time goes on.

Definition of the Public Good: This issue has been debated in most countries and there is now a strong belief that some aspects of agricultural extension can be considered to be public goods. This argument has been resolved more often than not on the social aspects of the argument, rather than the pure economic ones of rivalry and excludability, such as fair access to information of resource poor farmers as compared to large farmers, and the need for conservation of natural resources. As a result, many of the reforms have revolved around providing extension services to small farmers, as compared to large farmers. It is generally believed that the large farmers can afford to access the necessary information through the various channels open to them such as commercial firms, and by virtue of their higher levels of education they can be organized in such a way as to access information, no matter what it’s source. For these reasons it should also be pointed out that larger farmers have also easier access to public information than their resource poor farmers and are therefore being subsidized inadvertently by the public sector. It is therefore necessary that resource poor farmers be given equal opportunity in accessing the information necessary to make their farming activities more efficient, thereby contributing to overall economic growth. The importance of this concept is increasing continuously, as increasing efficiency in farming becomes increasingly dependent on knowledge rather than on land and labor.

Dimension and Targeting: Overall government policies of fiscal restraint have had a major influence on the discussion of agricultural extension. The need to reduce government bureaucracies and to justify public expenditures led policymakers to look for new alternatives to making agricultural extension services more sustainable both politically and financially. As a result of the "public good" debate it has agreed generally, that programs should be demand driven, justified in terms of fiscal outlays and targeted to specific groups of farmers who fit special criteria, both social and economic.

De-linking of Financing from Implementation: One of the first major obstacles facing policymakers in reforming the agricultural extension services was to look for an institutional alternative to the existing centralized bureaucracies that existed. These bureaucracies were unresponsive and largely unproductive, and putting fresh resources into these institutions would not have revived the service. A major decision was to de-link public financing from public implementation. While public responsibility was acknowledged in financing certain activities it was thought that implementation could be transferred to largely private bodies, such as farmers groups, NGOs and small specialized extension firms.

Decentralization: Beginning in the late 1970s many countries in Latin America embarked on a program of decentralization of government. After twenty years progress has been slow and progress has been uneven. However, the process goes on and agricultural extension has been one of the services that has been most aggressive in leading the decentralization. This has been very important for rural communities since these services, such as in Colombia and Venezuela have placed a strong professional presence in the communities which in the long run should be very beneficial to these isolated communities. This decentralization (along with other factors) has meant that the extension agents are now living in the communities whereas, with the centralized system, they lived at best in the provincial capitals, far away from the production problems of the farmers.

Private Sector Implementation: Because of the de-linking of public financing and public implementation, the private sector has been relied on to fill the gap left by the vanishing public agencies. As a result the role of the private sector in the implementation of agricultural extension has become very important. In all countries the supply of private sector companies and/or organizations has been more than adequate to meet the demand. An added advantage of this approach is that many private firms and NGOs bring local knowledge to bear on their work. Generally, these private firms and NGOs are contracted under a plan where the firms must meet technical and professional staffing criteria and submit their work programs to the monitoring and evaluation criteria of the contracting agency.

Public-Private Interaction: While most policymakers are convinced of the public good nature of, and the benefits to be derived from the public support of agricultural extension, it is also obvious that based on developed country experience that investments need to keep increasing as economic growth continues. It is the experience of the developed countries that even as the agricultural sector declines relative to other sectors in the economy, knowledge becomes more important in increasing agricultural efficiency, thereby needing more investments in research and extension. It is also obvious that government alone could not or should not do the job. Therefore, the private sector has to be a partner in developing strategy, financing and implementation of agricultural extension programs.

Farmer Empowerment: This issue has received uneven attention across the countries and much still needs to be done. However, a logical consequence of the present reforms would be for greater farmer participation in the administration and financing of these systems. It is only when there is true farmer participation in these areas that we will have responsive, efficient and sustainable systems.

Farmer Payment for Services: While many of the reforms have dealt with providing services for small farmers, partial payment for these services has been considered in many cases. Sometimes this has been motivated by monetary concerns, but also by concerns of empowerment. It is generally felt that if farmers have to pay even a nominal fee, they will feel greater responsibility and demand accountability from the system. While this is true, and is a good start towards farmer empowerment it is not sufficient for full farmer participation. Other institutional measures need to be put in place that strengthens farmer participation such as the Civil Associations in Venezuela and other farmer bodies in Colombia.

WHERE ARE WE? – SECOND GENERATION PROBLEMS

While nobody can deny that great progress and innovation has occurred in a number of agricultural extension systems throughout Latin America over the past fifteen years, it is also true to say that many of the innovations are still in their infancy, and still need much work to make them fully operational and sustainable.

In general the overall reforms have been characterized by a clear definition of the "public good" element of agricultural extension, which has led to the demise of the public bureaucracies, and the rise of programs that are targeted, decentralized, privately implemented, co-financed, with greater local and farmer participation. This generally characterized system has received wide support from policymakers, financing institutions and more importantly from the small farming community. Nevertheless these first stage reforms have spawned a range of second generation problems which need to resolved immediately if the systems are to maintain such support.

Among the most important second generation problems that need to be resolved are the following:

 

Lack of Strategy and Quality: The first need in the reform process was to get rid of the centralized unwieldy bureaucracies. However, in most cases, these were replaced by small compact agencies within the Ministries, that only had enough capacity to deal with the finance and monitoring aspects of the system. This capacity was adequate in the initial stages as the system was being installed and was very efficient. However, it is now obvious that these agencies need more than financial and monitoring capacity. They also need to take the lead in developing strategy in all its aspects, financing, operations, private sector alliances, technology, research linkages, training and farmer participation. Without the power of a central think tank many of the issues that will ensure the quality of a system that is decentralized and fragmented by nature will not receive an adequate analysis.

Farmer Empowerment and Ownership: As stated previously the logical consequence of the reforms that have been enacted up to now is to strengthen farmer ownership and responsibility for the system. However, this is one of the areas that is the weakest, mostly because of a lack of a strategic vision for the system and secondly because of benign neglect. In many of these decentralized systems the place of ownership is hard to identify; the stripped down central agency doesn’t have the capacity to exert ownership, the contracted private firm is a hired hand, the farmers are not given much of a say in the running of many systems and are therefore only recipients of information, and municipalities are very often too weak to exert much influence. In general, the Ministries have not worked hard enough nor have not enough imagination to work to ensure farmer empowerment. Only when this will happen will we be assured of efficient, effective and sustainable agricultural extension systems.

Knowledge Flows: Extension services are only as good as the knowledge they impart to the beneficiaries. Therefore, extensionists have to continuous access to new knowledge and its applications. The access to and the acquisition of new knowledge is more difficult to manage in decentralized systems and in some of the reformed systems in Latin America these areas have been neglected in the first phase of reform. Training programs for extensionists need to be devised taking into account the individual extensionist, his extension agency and the system as a whole. If not, the quality of the knowledge within the extension system will become outdated and be reduced in value. A coherent training program, managed centrally is an important quality component of the whole system. Specialized knowledge needs to be accessible to the farmer beneficiaries, if they are to compete with their larger colleagues and Subject Matter Specialists need to be incorporated into system at both national and subnational levels. Research-Extension linkages need to be managed in the same way. Only by institutionalizing these channels of knowledge flows can the reformed extension systems reach their potential, and most systems have not addressed this issue seriously as yet.

Career Development: If sustainable extension systems are to be established and maintained their success will depend to a large extent on the individual extensionists that make up the delivery system. One area that has been neglected in the system is that of career development for extensionists. In the decentralized municipal systems of extension, extensionists who are basically public servants, do not have any of the employment advantages of the latter. Therefore, they serve at the behest of the local authorities and in very uncertain circumstances. Those hired by private firms do not fare much better and until employment conditions which specify remuneration, length of service, salary scales and education and training are enforced, extension will not attract the quality of people that it needs.

CONCLUSIONS

Latin America has seen many economic and political changes over the past fifteen years. Foremost among those changes has been a redefinition of the role of the state, tighter fiscal control, more open economies and increased trade. These macroeconomic changes more than specific sector policies have had a greater effect on the agricultural sector. This sector has responded very favorably to these macroeconomic changes in many countries, and has assumed an important role in the overall economic growth of these countries. It is now obvious that most countries in Latin America will compete in the global economy, for many years to come, largely on the basis of their natural resources among which agriculture will be very important. More than any other of the agricultural services, extension policymakers have responded to the challenges of the changes in a very positive way and have initiated a number of reforms across the continent. These reforms have all been couched within the principles of decentralization, targeting, de-linking public financing from public implementation, private sector implementation and farmer empowerment to name the principal ones.

A lively and fruitful debate which started during the 1980s continues around all of these issues. Many of the issues have been resolved while others are only beginning to be analyzed. The reforms have been varied across the countries and the result is that there is a broad variation in the approach to extension. There is a general consensus that these reforms are headed in the right direction and that the reformed models are the ones that will work in the future. There is definitely no consensus for turning back these reforms. However, it should be understood that while a lot of progress has been made we are only at the beginning of the consolidation of these reforms. This process of consolidation could take up to fifteen years to complete and if not embarked on immediately, there is a big danger that what has been achieved over the last ten years could be lost very easily. The author identifies a number of second generation problems which have developed and which need immediate attention. What is most worrying is that the same level of innovation and imagination is not evident in the solution of these second-generation problems. In fact neither the governments nor the donor agencies which played a big role in the initial reforms, have identified these problems as priority issues, and we are now at risk of losing many years of hard work, if we do not come up with solutions.

A new era of analysis and action is called for to build on past advances, and if we can be as energetic and imaginative as the policymakers have been in the past fifteen, not only can we build on the existing agricultural extension systems, but greatly improve on them, thereby leading to a more productive agricultural economy, that will lead to reduced rural poverty and increased conservation of natural resources.



LA MODERNIZACION DE LOS SISTEMAS PÚBLICOS DE EXTENSION AGRICOLA EN AMERICA LATINA

¿ POR QUE Y COMO?

Matthew A. McMahon and David Nielson
Banco Mundial
Washington D.C.

 

INTRODUCCION

Durante los últimos diez años, el tema de la extensión agrícola ha sido debatido intensamente en muchos países de América Latina. Este debate aún sigue y ha tenido como resultado una gran variedad de innovaciones tanto en el diseño como en la implementación de programas públicos de extensión agrícola. Aunque en algunos países se ha progresado mucho en el fortalecimiento de los servicios de extensión, muchas de estas innovaciones están en sus primeras etapas y todavía no se ha demostrado su sostenibilidad en el tiempo.

Esta es la segunda vez en cincuenta años que el tema de la extensión agrícola ha sido sometido a debate y a una reforma mayor en América Latina. El primer episodio tuvo lugar inmediatamente después de la Segunda Guerra Mundial. En ese entonces, se compartía la convicción de que era posible transferir la tecnología existente en la época directamente a los agricultores de América Latina, y que se podía aumentar la producción de los cultivos básicos y, en consecuencia, incrementar los ingresos de los agricultores en todo el continente. Gracias a esta convicción y a la ayuda de USAID, se establecieron programas públicos de extensión en muchos países de la región. Se implementaron algunos de estos programas a nivel nacional; no obstante, en muchos casos, éstos programas habían sido desarrollados como programas pilotos de pequeña escal, sin embargo, a fines de los cincuenta, era evidente que estos programas de extensión no eran capaces de generar los resultados esperados, entonces, se comprendió que no se trataba sólo de transferir tecnología de otros países, sino que ésta debía ser adoptada a nivel local mediante investigaciones específicas en cada lugar. No obstante, la base investigativa en América Latina no era lo suficientemente sólida como para mantener el flujo de tecnología a través de los servicios de extensión. Como resultado, se dio bastante énfasis a la creación de institutos nacionales de investigación.

Mientras tanto, en muchos países los servicios públicos de extensión continuaban expandiéndose. Hacia los fines de los años setenta, muchas de estas instituciones estaban en plena crisis económica y institucional. Debido a que estas instituciones dependían de los Ministerios de Agricultura, se les consideraba instituciones burocráticas y de poco relevancia para el agro. Dada su relación con los Ministerios de Agricultura, muchas de estas agencias fueron usadas para fines distintos de los del trabajo de extensión. En los peores casos, algunas agencias servían como agencias de empleo público y, como resultado, sus presupuestos se destinaban a gastos de personal y costos fijos, lo que dejaba pocos recursos para operaciones de extensión. Más importante aún, la mayoría de los agentes de extensión no vivía en las comunidades rurales y los agricultores beneficiarios no tenían ningún rol en la administración, ni en la implementación de los servicio de extensión.

UN MUNDO EN CONSTANTES CAMBIOS

Hoy en día, la gran mayoría de los países de América Latina reconoce que el flujo de nuevos conocimientos hacia el sector agrícola, sector en el cual la extensión es un componente importante, es esencial si se desea que la agricultura juegue un rol en el crecimiento económico global. Como resultado, esta creencia se ha establecido en un nuevo contexto macroeconómico. En el pasado, el sector agrícola fue considerado como un proveedor de alimento a bajo costo para una población urbana en rápido crecimiento y como un proveedor de mano de obra barata para el sector industrial-urbano, en vez de ser una fuente importante para el crecimiento económico. Desde los años ochenta, muchos gobiernos han puesto en marcha sistemáticamente políticas que favorecen economías más abiertas, la privatización y descentralización del Gobierno.

Para la agricultura, este nuevo ambiente de políticas ofrece una mayor oportunidad para contribuir al crecimiento de la economía en general. El desafío para el sector agrícola es lograr una ventaja comparativa según su tipo de clima, suelo e infraestructura; competir con proveedores extranjeros en los mercados globales y nacionales; producir y comercializar en forma más eficiente sus productos, sean materias primas procesadas. No obstante, ahora se impone una nueva demanda para el sector: conservar y mejorar los recursos naturales de los cuales depende la producción agrícola; los que están en peligro de sobreexplotación. Para enfrentar estos desafíos, el sector agrícola requiere sistemas de extensión agrícola que sean a la vez, eficientes y efectivos.

Junto con los cambios macroeconómicos, las fuentes de crecimiento han ido cambiando. Mientras que hace treinta años la expansión de área y el aumento de rendimientos contribuían en igual forma al crecimiento agrícola por hectárea, desde los años ochenta la fuente de crecimiento ha sido el aumento en el rendimiento. Por ejemplo, tanto para el trigo como para el arroz en América Latina, la expansión de área en estos cultivos ha sido negativa desde 1976; no obstante, los rendimientos por hectárea han aumentado en un 2.2 por ciento anual entre 1975 y 1996.

Las fuentes más importantes de crecimiento en los países seleccionados de la región (Elias 1985) son el capital y la tecnología (con la excepción de Perú y Brasil), en lugar de la tierra y la mano de obra, y "factores residuales" como la innovación tecnológica y el aumento del rendimiento mediante la adopción de tecnología . Esta situación continuará en el futuro. El sector agrícola va a requerir tecnologías que se basen cada vez más en el conocimiento y, conocimiento que conduzca a un aumento de la productividad y a un ahorro de la mano de obra; la tierra jugará un rol más crítico en la promoción del crecimiento económico en América Latina. Como consecuencia, la agricultura es en la actualidad un sector bastante dinámico, en el cual los cambios suceden con rapidez y, a menudo, se adelantan a otros sectores de la economía.

DEBE EL SECTOR PÚBLICO ENCARGARSE DE LA EXTENSION AGRICOLA

La transferencia de tecnología agrícola tiene lugar a través de varios canales. Empresas del sector privado, universidades, ONGs, agencias públicas y otros organismos participan en actividades de extensión. Ante un número tan amplio de proveedores de extensión, ¿por qué debería el gobierno preocuparse del tema?, ¿hay razones para creer que la ausencia de programas públicos de extensión tendría como resultado un nivel de extensión no aceptable desde el punto de vista social? (¿existe una falla en el mercado en esta área?) ¿Es la extensión agrícola un "bien público"? En forma más general, ¿existen factores externos asociados con la extensión agrícola que lleven a una falla en el mercado cuando no hay intervención del sector público? Si existen razones respecto de la falla en el mercado, ¿se puede creer que el Gobierno puede financiar un servicio de extensión que sea lo suficientemente eficiente como para dar solución a esta falla en el mercado?, ¿tiene el gobierno una ventaja comparativa en la implementación de estos servicios?

¿ES LA EXTENSION AGRICOLA UN BIEN PUBLICO?

La afirmación de que la extensión agrícola es un bien público constituye una de las justificaciones más comunes para la provisión de servicios de extensión agrícola a nivel público. Pero en muchos casos, esta afirmación sólo va acompañada por esta justificación a nivel superficial. Un análisis casual sugiere que aunque algunas de las actividades de extensión son, de hecho, bienes públicos; quizás, las actividades básicas de extensión no son bienes públicos según el uso preciso del término.

¿Qué es un bien público? La definición estándar formal de un bien o servicio público insiste en que sus beneficios deben ser "no causante de rivalidad" y "no exclusivo". Un bien es "no causante de rivalidad" si al ser consumido por una persona, no se afecta el consumo del mismo bien de otra persona. Un bien es "no exclusivo" si la persona que paga para su uso no puede apropiarse de los beneficios en forma exclusiva.

Los bienes varían en su grado de rivalidad en consumo al igual que en su grado de exclusividad en consumo. Es posible identificar bienes, que no causen rivalidad, pero que son en parte "exclusivos" – por ejemplo, los nuevos descubrimientos científicos, los pronósticos del tiempo. El acceso a estos bienes puede ser controlado , no obstante miles de personas pueden consumir estos bienes sin que este hecho disminuya la capacidad de otros para consumirlos simultáneamente. También es posible identificar bienes que no son exclusivos, pero que por su naturaleza causan rivalidad – por ejemplo, un acuífero subterráneo de determinado tamaño. El acceso a estos bienes no puede ser controlado, pero su uso por parte de un consumidor tiene un impacto en la utilización por parte de los otros consumidores. Un bien público auténtico es estrictamente "no causante de rivalidad" y "no exclusivo". Muchos bienes se clasifican en algún punto entre los extremos de los espectros, y exhiben rivalidad y exclusividad parciales.

¿ES LA EXTENSION AGRICOLA "NO CAUSANTE DE RIVALIDAD" Y "NO EXCLUSIVA"?

"No causante de rivalidad": Algunos servicios de extensión agrícola son indiscutiblemente "no causantes de rivalidad". Esto es cierto para varias técnicas de presentaciones, destinadas a auditorios grupales. Las transmisiones de radio y televisión, técnicas comunes de diseminación de tipos de información, no causan rivalidad. Para cada agricultor, la calidad del consumo del mensaje transmitido es totalmente independiente del número de personas que ha recibido la transmisión. Aunque no son tan puros en este sentido, los folletos y textos de los servicios de extensión pueden exhibir esta característica. Las conferencias y demostraciones grupales son similares en este aspecto. Por el contrario, las visitas a las granjas y la asesoría a agricultores individuales comparten la calidad de no rivalidad hasta cierto límite. Un nivel razonable de uso de este servicio por alguno de los agricultores no afectan en forma significativa la disponibilidad del servicio para otros agricultores. Obviamente, esto es cierto hasta determinado límite. Cada cliente no puede tener acceso al 90% del tiempo de cada uno de los agentes de extensión y aún así no hay impacto sobre el nivel de servicio a los demás. Sólo hay una parte del recurso circulando.

En gran medida, no obstante, las visitas individuales y la atención individual a los agricultores clientes son causantes de rivalidad por naturaleza. La esencia de estas actividades se centra en la identificación de temas específicos para cada granja y cada agricultor. El tiempo sistemático que pasa un agente de extensión en una visita individual y en consulta con mi vecino rivaliza con el tiempo y esfuerzo que el servicio en general puede ofrecer a mi granja.

"No exclusividad": Generalmente se afirma que la extensión agrícola es en un grado importante "no exclusiva". Este argumento se basa en que la asesoría entregada por un extensionista a un agricultor es fácilmente observada y adaptada por otros agricultores una vez que ha sido implementada. Por ejemplo, si un agricultor cambia sus técnicas de sembrar, su vecino fácilmente podría copiar su innovación. En este sentido, no se puede evitar que quienes no han jugado el rol de clientes "consuman" al menos algo de la información del producto de extensión. Elementos de los servicios de extensión como las parcelas de demostración, programas de televisión y radio y publicaciones caen dentro de esta categoría.

De esta manera, aunque puede haber alguna "fuga" del producto a los no clientes del servicio, es bastante probable que sea incompleto y, en muchos casos, apenas usado. Además, puede ser difícil discernir cuándo el comportamiento observable es susceptible de ser usado y cuándo no lo es. En consecuencia, también habrá un incentivo para utilizar los servicios de extensión directamente a fin de obtener información valiosa en una forma más confiable. Este incentivo puede, en muchos casos, opacar el costo del uso (contratación) del extensionista directamente, y, en tales ocasiones, eliminar la importancia del tema de la "fuga". Esto es particularmente verdadero en tanto más avanzado y más complejo es el nivel de tecnología utilizada.

La probabilidad de efectos importantes de una "fuga" dependen de varios factores: de la forma de comunicación de la información que se ha transferido; de la especificidad de la información. Entre más específico es el servicio respecto de las necesidades de la granja, es menos probable que se produzca una "fuga". También depende de la complejidad de la tecnología que se está transfiriendo. Entre más compleja es la tecnología, es menos probable que exista una "fuga".

OTROS ASPECTOS DEL TEMA DEL "BIEN PÚBLICO"

Hay otros argumentos del tema del "bien público" que son relevantes a la provisión pública de extensión agrícola en muchos países de América Latina. Estos argumentos tienen que ver con la provisión de servicios para agricultores de escasos recursos, quienes de otra manera no tendrían acceso a la información del mercado, y con la conservación de los recursos naturales.

Los agricultores de escasos recursos que tienen un nivel bajo de educación y que no tienen recursos para pagar la información que sus contrapartes mayores poseen, están en desventaja para competir en el mercado. Generalmente, se afirma que es responsabilidad pública proveer a estos agricultores el conocimiento adecuado para volverlos ciudadanos productivos, en la misma manera que se argumenta que la población en general debería tener acceso a la educación primaria. Otro argumento para justificar la provisión pública de extensión a estos agricultores de escasos recursos es que, por lo general, son ellos los que producen los alimentos básicos para los mercados nacionales y que el aumento en la producción de estos bienes tiene como resultado la reducción de precios al consumidor, con lo cual la sociedad en general se beneficia de esta actividad.

Conservación de recursos naturales: Los beneficios que resultan de la conservación de recursos naturales son compartidos por la sociedad en general y es lógico que las actividades de extensión que están relacionadas con la conservación de los recursos naturales deberían ser pagadas con recursos públicos. Este tema es especialmente crítico para América Latina, donde las fronteras agrícolas se acercan a áreas más frágiles y donde las áreas agrícolas tradicionales están siendo cultivadas más intensamente sin prestar atención a la degradación.

RESPUESTA Y REFORMA EN AMERICA LATINA

Hacia principios de los años ochenta, los países de América Latina tuvieron que enfrentar una serie de problemas en sus sistemas de extensión agrícola, problemas tanto externos como internos. Las respuestas para solucionar estos problemas variaron según, el país y dependieron de su percepción del problema, su capacidad de enfrentarlo, su historia y cultura, y las necesidades de su situación política y socioeconómica. Cada país se embarcó en esta tarea de una manera distinta y, aunque se intercambiaron ideas, los resultados en cada caso reflejaron fielmente las discusiones internas de cada nación. Por esas razones, la discusión y el debate durante los últimos quince años sobre los problemas de la extensión agrícola han sido muy fructíferos y los resultados han significado un cambio de mentalidad en todos quienes trabajamos con los temas de financiamiento e implementación de la extensión agrícola.

Esta discusión se ha centrado en los siguientes temas o áreas:

Muchos de estos temas están bastante ligados y la discusión de cualquiera por sí solo no contribuye suficientemente al tema de la modernización de los sistemas de extensión agrícola. Algunos de estos temas han sido analizados con más profundidad que otros y, en algunos casos, se ha progresado bastante. Otros recién entran en el debate y van necesitar más análisis en el futuro.

Definición del Bien Público: Este tema ha sido discutido en la gran mayoría en los países y ahora hay consenso en que algunos aspectos del servicio de extensión agrícola pueden ser considerados "bien público". Esta discusión ha sido resuelta más bien en lo que concierne a los aspectos sociales del tema que en cuanto a los aspectos puramente económicos de rivalidad y exclusividad, como el acceso equitativo a la información por parte de agricultores de escasos recursos en comparación con los grandes agricultores, y la necesidad de conservación de los recursos naturales. Como resultado, muchas de las reformas que se han implementado se refieren a la provisión de servicios de extensión a agricultores de escasos recursos, en contraste con los grandes agricultores. En general, se cree que los grandes agricultores poseen los recursos para proveer su propio acceso a la información a través de los variados canales que tienen a su disposición, como por ejemplo las empresas comerciales; o que su mayor nivel de educación les permitirá organizarse de forma de que puedan accederá a la información , sea cual sea la fuente. Por estas razones, es necesario destacar que los grandes agricultores también pueden acceder a la información con mayor facilidad que los productores de escasos recursos y, por lo tanto, están siendo subsidiados indirectamente por el sector público. Es, entonces, necesario que se de a los agricultores de escasos recursos una oportunidad equitativa para acceder a la información necesaria que les permita competir en el mercado y contribuir al crecimiento económico en general. La importancia de este concepto aumenta cada día más debido a que la eficiencia de la agricultura depende cada vez más de nuevos conocimientos que de tierra y mano de obra.

Dimensión y población objetiva (targeting): Políticas macroeconómicas que han incluido restricciones en el gasto fiscal han tenido una gran influencia en el debate sobre extensión agrícola. La necesidad de reducir las burocracias centralizadas y justificar el gasto fiscal ha exigido la búsqueda de nuevas alternativas para asegurar la sostenibilidad de los sistemas de extensión agrícola desde el punto de vista político y financiero. Como resultado del debate del "bien público", se ha llegado al consenso de que cualquier programa nuevo de extensión tiene que responder a la demanda de los agricultores, tener una justificación en términos del gasto fiscal y estar orientado hacia grupos específicos de agricultores que cumplan criterios específicos en lo social y económico.

Separación de financiamiento e implementación; Uno de los primeros obstáculos que los decisores de políticas debían superar en la reforma de los sistemas de extensión fue el reemplazo de las burocracias centralizadas por una alternativa institucional. Estas burocracias centralizadas fueron muy poco productivas y relevantes para el agro y el hecho de asignar nuevos recursos a tales instituciones no habrían revivido el servicio. Una decisión importante fue la separación del financiamiento público de la implementación pública. Aunque se aceptaba que había una responsabilidad pública en el financiamiento de actividades de extensión agrícola, había consenso en que la implementación podía ser ejecutada por entidades privadas, como organizaciones de agricultores, ONG y empresas de asistencia técnica.

Descentralización: A mediados de los años setenta, muchos países de América Latina se embarcaron en programas de descentralización del Gobierno. Veinte años más tarde, se puede decir que el progreso ha sido lento y disparejo. Sin embargo, el proceso continúa y la extensión agrícola ha sido uno de los servicios que ha jugado un papel importante en la descentralización. Esto ha tenido bastante importancia para las comunidades rurales puesto que estos servicios, como países como Colombia o Venezuela, han logrado establecido la presencia de profesionales en muchas comunidades aisladas que a la larga se verán beneficiadas. Esta iniciativa de descentralización ha significado que los agentes de extensión ahora vivan en las comunidades, en condiciones que con los sistemas centralizados anteriores la mayor parte de estos agentes vivían, en el mejor de los casos, en las capitales provinciales lejos de las áreas de producción y de los problemas de los beneficiarios.

Implementación por parte del Sector Privado: Debido a la separación del financiamiento público de la implementación pública, se ha confiado al sector privado la disminución de la brecha dejada por las agencias públicas en decadencia. Como resultado, este sector ha asumido un rol importante en la implementación de la extensión agrícola. En todos los países, la labor desempeñada por compañías u organizaciones del sector privado ha sido más que adecuada para responder a la demanda del servicio. Una ventaja importante de esta innovación es que muchas de las firmas privadas y ONG tienen mucho conocimiento de las condiciones locales y esto se refleja en la calidad de su trabajo. En general, estas firmas y ONG son contratadas bajo un plan en que deben cumplir ciertos criterios técnicos y profesionales y someter su trabajo al monitoreo y evaluación de la agencia contratante.

La interacción de los sectores públicos y privados: Mientras que hay consenso general entre los decisores de políticas respecto de la necesidad de apoyar los sistemas de extensión agrícola con fondos públicos y de los beneficios substanciales de tales servicios; es también obvio, según la experiencia de los países desarrollados, que es necesario aumentar las inversiones a medida que se avanza en el crecimiento económico. Basándose en la experiencia de los países desarrollados, incluso cuando el sector agrícola decae en comparación con otros sectores en la economía, el conocimiento se hace más importante para el aumento de la eficiencia agrícola, y por lo tanto, se necesita más inversión en investigación y extensión. También es obvio que esta responsabilidad no puede recaer solamente en el Gobierno. Por ende, el sector privado debe que jugar un papel más activo en el desarrollo de estrategias, financiamiento e implementación de los programas de extensión agrícola.

Facultamiento (habilitación) de los agricultores: Este tema ha sido descuidado en muchos de países de América Latina y es necesario que se inicie un nuevo debate. No obstante, una consecuencia lógica de las reformas que se han implementado sería una mayor participación de los agricultores en la administración y financiamiento de estos sistemas. Solamente cuando se logre una participación plena de los agricultores en estas áreas, tendremos sistemas eficientes, efectivos y sostenibles.

Pago por parte de los agricultores por los servicios prestados: Aunque muchas de las reformas que se han iniciado son para proveer servicios para agricultores de escasos recursos, también se ha considerado un pago parcial por estos servicios. A veces esta iniciativa ha sido motivada por razones monetarias, no obstante también se debe a razones de facultamiento (habilitación) de los agricultores en el sistema. Hay consenso en que si los agricultores tienen que pagar aunque sea una cuota mínima por los servicios, se sentirán más responsables del buen funcionamiento del servicio y demandarán resultados. Aunque esto es cierto y es un buen comienzo hacia el facultamiento de los agricultores, no es necesariamente suficiente para garantizar la participación plena de los agricultores. Es necesario, poner en práctica otras medidas institucionales que fortalezcan la participación de los agricultores, ejemplos de estas son las Asociaciones Civiles en Venezuela y los Comités Municipales de Colombia.

¿EN QUE ETAPA ESTAN LAS REFORMAS? – PROBLEMAS DE SEGUNDA GENERACION ?

Aunque nadie podría negar el progreso y la innovación que han tenido lugar en un gran número de sistemas de extensión agrícola en América Latina durante los últimos quince años, es cierto que muchas de estas innovaciones son relativamente nuevas y que queda mucho por hacer para volverlas totalmente operacionales y sostenibles.

En general, las reformas se han caracterizado por una definición clara del elemento del "bien público" de la extensión agrícola. Estas reformas han tenido como resultado la desaparición de las burocracias centralizadas y el inicio de programas descentralizados, implementados por el sector privado, cofinanciados, y orientados hacia productores de escasos recursos. Este sistema, caracterizado en términos generales, ha recibido amplio apoyo de los decisores de políticas, instituciones financieras y, más importante aún, de la comunidad de agricultores de escasos recursos. Sin embargo, de esta primera etapa de reformas, han surgido problemas de segunda generación que necesitan solución inmediata.

Entre los problemas más importantes que necesitan resolverse, se encuentran:

La Falta de Estrategia y Calidad: La primera necesidad en el proceso de reforma fue la eliminación de las burocracias centralizadas. Sin embrago, en muchos casos, estas instituciones fueron reemplazadas por agencias pequeñas y compactas dentro de los Ministerios, que sólo tenían la capacidad suficiente para manejar aspectos financieros y de monitoreo del sistema. Esta capacidad era suficiente en la etapa inicial de las reformas, cuando el sistema se estaba recién implementado y era eficiente. Sin embargo, ahora es evidente que estas agencias necesitan más capacidad en los aspectos anteriores. Es necesario que asuman el liderazgo en el desarrollo de estrategias en todo los aspectos: financiamiento, operaciones, alianzas con el sector privado, tecnología, vínculos de investigación, capacitación y participación de los productores. Sin esa capacidad a nivel central, muchos de los temas de los cuales depende la calidad de un sistema descentralizado y fragmentado por naturaleza no recibirán el análisis necesario.

Facultamiento de Agricultores (Sentido de Propiedad): Como se ha dicho anteriormente, una consecuencia lógica de las reformas es el fortalecimiento de la participación y responsabilidad del agricultor en el sistema. Sin embargo, ésta ha sido una de las áreas más débiles, en parte debido a la falta de una visión estratégica para el sistema y, en otros casos, debido a un descuido benévolo. En muchos de los sistemas descentralizados es difícil identificar el sentido de propiedad; las agencias centrales, que son bastante pequeñas, no tienen la capacidad para ejercer la propiedad del sistema; las firmas privadas y ONG son sólo consultores; en la mayoría de los sistemas, a los agricultores no se les da la oportunidad de opinar, y en consecuencia, son sólo receptores de información; en muchos casos, las municipalidades son demasiado débiles como para ejercer alguna influencia. Los Ministerios de Agricultura no han dedicado ni los recursos suficientes y ni la imaginación necesaria para asegurar una plena participación de los productores en los sistemas. Sin esa participación nunca se va lograr el nivel de eficiencia, efectividad y sostenibilidad que estos sistemas requieren.

El Flujo de Conocimiento: La calidad de los servicios de extensión depende en gran parte de la calidad de conocimiento que los extensionistas trasmiten a los beneficiarios. Por esa razón, es importante que los extensionistas tengan acceso continuo a nuevos conocimientos y sus aplicaciones. Este acceso y la adquisición de nuevos conocimientos es difícil de manejar en sistemas descentralizados. Esta área ha sido descuidada casi completamente en la primera fase de las reformas en América Latina. Hay que organizar los programas de capacitación para extensionistas tomando en cuenta al extensionista individual, su agencia de extensión y el sistema en general. Si no se hace, la calidad del conocimiento dentro del sistema de extensión quedará obsoleta y será de poca utilidad para los beneficiarios. Un programa coherente de capacitación para extensionistas manejado a nivel central es un componente importante para asegurar la calidad del sistema en general. También es necesario que los beneficiarios tengan acceso a conocimientos especializados si se desea que compitan con los grandes agricultores que sí pueden pagar por tales conocimientos. Por esa razón, es importante que los Especialistas en Temas Específicos (Subject Matter Specialists), sean incorporados en el sistema a nivel nacional y a nivel de área. Hay que trabajar los vínculos entre los sistemas de investigación y los sistemas de extensión de la misma manera. La institucionalización de esos flujos de conocimiento es imprescindible para que los sistemas alcancen su potencial. En la práctica, la gran mayoría de los sistemas aún no ha resuelto este problema

Desarrollo de la Carrera de Extensionista: Si se desea establecer y mantener sistemas de extensión sostenibles, su éxito dependerá en gran medida de la calidad de los extensionistas individuales que participen en el sistema. Una área que ha sido muy descuidada es el área de desarrollo de la carrera de los extensionistas. En los sistemas municipales descentralizados, los extensionistas, que son básicamente funcionarios públicos, no tienen ninguna de las ventajas del servicio. Por lo tanto, trabajan sujetos a los vaivenes políticos de la municipalidad y en condiciones inciertas. La situación de los extensionistas de las empresas privadas también dejan mucho que desear. Mientras que las condiciones de empleo no aborden aspectos como remuneraciones, duración de servicio, escalas salariales, educación y capacitación, los sistemas de extensión tendrán dificultades para atraer extensionistas de calidad.

CONCLUSIONES

Es cierto que América Latina ha experimentado muchos cambios políticos en los últimos quince años. Entre los cambios más importantes, se encuentra una redefinición del rol del estado, más control en el gasto fiscal, economías más abiertas y un aumento en el comercio internacional. Estos cambios macroeconómicos han sido de mayor importancia para el sector agrícola que cualquier política sectorial. En varios países, el sector agrícola ha enfrentado muy favorablemente estos cambios macroeconómicos y ha asumido un rol importante en el crecimiento económico de estas naciones. Es cierto que la gran mayoría de los países de América Latina van a seguir compitiendo en mercados globales a base de sus recursos naturales, entre los cuales la agricultura es muy importante.

La extensión agrícola, más que cualquiera de los otros servicios agrícolas, ha respondido a estos cambios de una manera muy positiva y se han iniciado reformas en muchos países del continente. Estas reformas se han basado en los principios de descentralización, implementación por parte del sector privado, separación del financiamiento de la implementación y orientación hacia agricultores que cumplen ciertos criterios económicos y sociales. El debate que se inició en los años ochenta continúa abordando estos temas. Los resultados de las reformas han sido muy variados pero hay consenso general en que estas reformas han sido muy positivas y que los modelos que se han instalado van a tener vigencia en el futuro. Es cierto que no se ha llegado a consenso en volver atrás sobre estas reformas. Pero si hay que entender que aunque se ha progresado bastante, ahora estamos iniciando la etapa de consolidación de estas reformas. Este proceso de consolidación requerirá de muchos años (por lo menos quince años) para completarse. Es importante que este proceso se inicie inmediatamente porque existe el peligro de que se pierda lo que se ha logrado durante los últimos diez años. El autor ha identificado una serie de problemas que surgieron durante la primera etapa de la reforma y que necesitan atención inmediata. Lo que preocupa es que el mismo nivel de innovación e imaginación que caracterizó la primera etapa de las reformas no está en evidencia para la solución de estos problemas. La verdad es que ni los Gobiernos ni los donantes que jugaron un papel importante en las reformas iniciales han identificado estos problemas como temas prioritarios.

Es necesario iniciar una nueva era de análisis y acción; si podemos alcanzar el mismo nivel de energía e imaginación que ha caracterizado el trabajo de los últimos quince años, estaremos en condiciones de mejorar los sistemas de extensión actuales y aumentar la productividad del sector agrícola, lo que a su vez reducirá el nivel de pobreza rural y fomentará la conservación de los recursos naturales.